防救災對策

防救災對策
核心問題

二十年前,在這一天的凌晨,發生了921集集巨震,這是台灣自二戰後傷亡損失最大的天災。造成2,415人死亡,29人失蹤,11,305人受傷,51,711間房屋全倒,53,768間房屋半倒,以及諸多公共設施的毀損。

那些往生的同胞,是菩薩,他們用自己寶貴的生命當做教材,讓我們知道人定不能勝天,讓我們知道災變的可怕!廿年來,在這塊土地上數度歷經天災人禍的磨難,請問我們到底學到了什麼?又做了什麼改變?

台灣地區位處環太平洋地震帶,每年有感無感地震約3000餘次,每隔若干年會發生一次大地震,除921如1999大地震造成重大人員傷亡及財物損失。台灣又位居西太平洋亞熱帶季風氣候區,每年平均有3.5個颱風會侵襲登陸,颱風不來則缺水,颱風來雨量大又會造成土石流、水災。2009年莫拉克颱風導致南部、東部縣市函高雄縣小林村滅村在內的756人死亡,近千人受傷,受災戶無家可歸,財物損失近千億。

2005年世界銀行與美國哥倫比亞大學合作天然災害研究刊物(National Disaster Hotspots-Aglobal Risk Aualysis)提及台灣暴露於三種天然災害(地震、土石流、颱風)下之人口及面積比例為73%,居世界之冠,說明了台灣地區屬於易致災害地區。

除颱風與地震天然災害外,當前台灣都市人口密集,社會繁榮、工商進步、經濟興盛,在生產製造、交通運輸、營商活動甚至休閒娛樂…等方面,往往會發生許多意外災難,如近年來發生的化學災害(高雄氣爆)、疫災(SARS)、空難(復興航空空難)、火災(新屋保齡球館火災)、爆炸(八仙樂園塵爆)…等,這些都會對國人造成生命安全及導致鉅大財物損失。

災害種類繁多,發生原因各異,災害的性質又具有突發性、急迫性、破壞性。小型的災害可能導致少數民眾個人或家庭生命安全及財產受到侵害,重大災害則不但導致多數民眾傷亡更會帶來對環境的破壞,侵蝕建設的成果,產生對民生安定,社會秩序的衝擊,也會造成經濟金融、工商生產的停滯及損失,政治方面將產生泛政治化的動盪與不穩定,國際上將予人政府施政無能的形象。

政府存在的首要任務便是保障民眾生命財產安全,作為大有為政府的領導人,首先要具備「愛民如子」的胸懷,面對台灣地區屬於易致災的環境,應以建立有效率的防救災體系及機制,作為職志,確實保證能做好維護民眾的生命財產安全的工作。

今天,我們提出了防救災政策草案,談的不只是防救災體系的強化,更是從極端氣候的現實環境下通盤考量,從國土規劃、防災都更等預防性策略,達致趨吉避凶、化危機為轉機的目標。

當極端氣候變成常態,台灣要面對多少危機?我們應如何風險管理和防災?

要解決國土危機,防災因應與調適,必須從國土規劃、都市計畫、土地使用的手段才能全盤解決。國土規劃應從能源、漁業、林業、生態各方面一起著手,不是一個部門的事,甚至也不是一個行政院能完全解決的事,因為裡面還有法律與制度,這才是最關鍵的。也因此,我們選擇在立法院公布這個對策草案,希望不分藍綠,所有立委都能正視這個問題!

核心價值

因應極端氣候,趨吉避凶找出路

核心對策

策略一―建立大資料庫
國土計畫第一步,需要建立一個龐大的資料庫,記錄全台灣所有的測量資料,以及所有人口資料,包括警政、戶政、民政、社政等所有資料。
第二步要做數據挖掘( data mining),把資料挖出來做決策支援系統,以協助主政者做模擬情境分析,依此所做出的政策和行動方案和項目等才能真正解決問題。

策略二―依據不同等級災害風險,做出不同的土地發展調適將坡地災害圖、土石流風險地圖和易淹水地圖三者加以套疊,即可呈現出台灣的風險地圖。根據不同的等級,可以分為非災害風險地區、中低災害風險地區、以及高風險和限制發展地區。我們將從法令、空間規劃、設計、審議、開發和管制,都要改變,且速度要快,因為今天不面對災害,明天災害就將面對你。

在非災害風險地區,我們做預防和監控,避免新災害或遭鄰近災害波及,預防其轉變為受災型土地。

在中低災害風險地區,我們做整備應變措施,強調差異管制、揭露災害潛勢資訊、規畫在地防災避災、研擬災害保險制度等。

在高風險和限制發展地區,我們將利用國土規劃和土地使用管制方式,進行土地開發管控。

策略三―在災害高風險重點地區,推動防災型都更政策依據國家地震工程研究中心模擬山腳斷層中段位置發生6.2 地震,台北市可能將倒四千戶房子,為了預防這生命財產重大損失的災害,政府將優先選定六都災害高風險地區,儘速推動防災型都市更新,以爭取時間避災。

防災型都更的對象為老舊建物,耐震強度不足,當高強度地震災害發生時,建築物容易受損和非防火構造以及鄰棟間隔不足易發生火災,產生公共安全的疑慮者。

推動策略為,跨區遷建,更新基地。
1.把居住高風險地區人民遷至國公有低度利用土地,變更都市計畫,作為都更基地。
2.原災害高風險地區,透過都市計畫變更為綠帶或滯洪公園使用。
3.防災型都更,災害潛勢高的地方不用全變成公園或滯洪池,也可改䢖成低密度更耐震的建築物。都更所蓋的房子,保留十分之一當作社會住宅。同時可抑制房價,達到多贏的目標
4.跨區遷建原則:

a.容積總量不變及引入低衝擊開發理念
b.容積調派至遷建基地
c.提高容積獎勵誘因或法定容積
d.套疊災害潛勢圖資,研擬環境敏感因應對策
e.可保留部分建物做為公共住宅使用

策略四―重新修訂災害防救法,設置國家級「災害防救總署」,以專責做好災害風險管理災害管理基本觀念是防災整備-災害應變-復健消災-減災。2014年7月底發生的高雄氣爆事件,曝露出台灣整體防救災體系的結構性脆弱,令人憂慮,如果台灣發生類似都會區域重大震災的大規模災害,現行體系絕對不堪一擊。那時花再多的錢也都無法彌補因錯誤政策所導致的生命財產損失,寧不及早因應?

在全球氣候變遷以及全球化都市化休戚與共的情境,事件發生瞬息萬變,災難的複雜性、多元性、嚴重性、重大性和影響性,令人措手不及,都不允許再以舊思維的方法來救災,我們必須承認防救災是一種新專業我們需要建置一個能夠防治和救援各種類型災害的防災總署,平時儲備訓練精良的各科救難人員、知識、專家、設備、科技、圖資、後勤、安置和傳播,災難發生時,只要指揮總部發出動員令,就可很有系統、步驟、效率、節奏的好好救災,相信必能大大減少無謂的傷亡,更可安定全國的人心,生出無比的信心,因此大破大立改變的時刻到了。

追究台灣防災體系脆弱的根源,2009年新修訂之「災害防救法」的結構絕對是主要原因。這個落後先進國家40年,到921之後才立法的制度,在分工方式以及防災組織上設計的錯誤,造成了今天台灣沒有任何一個部門,有能力整合資源面對大規模災害。

災害管理不是單純的工程技術問題,是人員、資訊、資源管理、政策管理的全面整合。所有跟防災有關的議題,分散在各目的事業專業部會,但是這些特定事務的部門,對於防救災並非他們的專長,也就是說,工程科技的專業和緊急災害管理的專業是不同的,這也是先進國家為何將防災部門單獨設置,和消防、環保、醫療、交通、社福等單位分開,原因就是要以災害管理的專業角度,來規範政府各部門與民間,在緊急狀態下的運作模式。

先進國家體認到,需要一個多元專業整合的機構從事災害管理,而這些整合運作的知識、能力、組織,是我國目前防災體系極度欠缺的一環。在歷經高雄氣爆事件之後,我們應該嚴肅的考慮,比照先進國家的專責防災部門,修法設立國家級「災害防救總署」,搭配其他專業部會全面設置災害管理組,在地方縣市政府成立專責的災害防救處,以組織完整的災害防救體系,如是,未來才有機會因應像地震這種大型複合型災害的考驗。

防救災四大改革
(一)整合相關防救災機關提高位階,於行政院下設「防災總署」強化防災管理效能(如附圖:防災總署擬設架構表)
1、整併現行「行政院災害防救辦公室」、「內政部消防署」、「內政部空中勤務總隊」、「國家搜救中心」於行政院下設「防災總署」,統一全國防救災專權。
2、「防災總署」下設減災司、整備司、救災司及重建司,依災防法綜理全國防救災業務,並發揮協調、督導、指揮、管制、考核機制,促進全國各行政機關防救災工作落實推動。
3、「國家搜救中心」、「消防署」、「空中勤務總隊」,移隸「防災總署」下,專司國家級災害(山難、水難、重大災害…)事故,災情掌握、通報、調度、支援…等救災任務。
4、增設「危機處理室」,平時進行各類緊急事故(災害、反恐、公共安全)情境模擬推演,災害時,依災害屬性成立中央災害應變中心,必要時前往災區成立前進指揮所,協力地方救災。
5、「消防署」所屬「竹山訓練中心」改隸「整備司」,以符火災搶救訓練外各類災害搶救訓練功能。
「防災總署」成立,由於高位階,將可對各部會各級政府平時防災、減 災、整備及災害發生緊急應變,復原重建工作充分發揮協調、督導、指揮、 管制、考核角色功能,對目前防災機制中呈現的缺失,從業務執掌範圍內, 將可逐步導正。例如:中央應建立各類災害中央支援能量模組化、演習訓練 擬真勿流於形式化、前進指揮所開設作業訓練、救災裝備器材及通訊器材充 實補助…等。

(二)設置防災專業人員,有效推動防災工作
具備防災訓練合格的防災專業人員,在各行政機關推動防災工作的角色重要性,猶如人體骨架間軸承細胞,如此才能使血脈相通,先進國家防災體系中無不如此,故為健全我國防災效能,需由各行政機關在編制融通下, 先後設置經防災專業訓練的專業人員,至於這些人才可由大學相關科系培養,考試院設防災人員特考,能如此防災工作才能落實。

(三)簡化防災體系層級,符合防救災實際
災防法所訂我國防災體系三級制,基層的鄉、鎮、市、區級對防救災是能力不足的,故宜簡化,將三級制改為中央、縣市二級制,以符行政體制救災運作實際,減輕鄉鎮市區級負擔。但地區發生重大災害,鄉鎮市區層級行政機關也不能置身事外,可改為輔助性工作,如協調疏散、災民安置、災民救濟等任務。

(四)完備災害準備金支援救災制度
現行我國有中央、縣、市救災準備金於預算中編列的型態,但卻欠缺制度化撥用程序與配套。例如:緊急撥用時機?緊急撥用程序?支援撥用幅度?災情損害程序認定?等,因此,歷次重大災害中央支援縣市救災常生口水戰,地方怪中央撥用苛刻遲緩,中央怪地方藉機浮報,頻生爭議,故災害準備金應建立完整配套制度化。必須建立災害損害評估標準及制度化緊急撥用程序,適時適度有效支援救災。